我国不安全食品召回管理体系初探

    2009年6月1日实施的《中华人民共和国食品安全法》，确定了从"农田到餐桌"的全过程监管制度，并且首次以法律的形式规定了食品召回制度，但我国的食品召回制度还有很多地方需要我们进行不断地研究和完善。

    一、我国关于食品召回的相关规定

    所谓食品召回制度，是指食品的生产商、销售商或进口商在其生产、销售或进口的食品存在可能危害消费者健康或任何其他不符合法律、法规规定的缺陷时，依法向政府相关部门报告，及时通知消费者，并从消费者手中回收问题食品，予以更换、赔偿，以保护消费者的健康、安全及合法权利的一种制度。

    2007年7月26日实施的《国务院关于加强食品等产品安全监督管理的特别规定》（以下简称《特别规定》）,以行政法规的形式规定了产品召回制度。

    2007年8月27日实施的《食品召回管理规定》，明确了不安全食品的定义和范围、不安全食品危害分级，规定了食品召回的管理体制、食品安全信息管理、食品安全危害调查和评估、食品召回的实施（包括主动召回、责令召回和召回结果评估与监督及召回食品后的处理办法）及法律责任。

    2009年6月1日实施的《中华人民共和国食品安全法》（以下简称《食品安全法》）,首次以法律的形式规定了不安全食品的召回制度，从而使食品召回制度在我国得以正式确立。《食品安全法》规定当食品生产者发现其生产的食品不符合食品安全标准时，应当立即停止生产，召回已经上市销售的食品，通知相关生产经营者和消费者，并记录召回和通知的情况。当食品经营者发现其经营的食品不符合食品安全标准时，应当立即停止经营，通知相关生产经营者和消费者，并记录停止经营和通知的情况。食品生产者认为应当召回的，应当立即召回。食品生产者、经营者未依照规定召回或者停止经营不符合食品安全标准的食品，县级以上质量监督、工商行政管理、食品药品监督管理部门可以责令其召回或者停止经营。

    2009年7月20日实施的《食品安全法实施条例》第三十三条规定：依照《食品安全法》第五十三条规定被召回的食品，食品生产者应当进行无害化处理或者予以销毁，防止其再次流入市场。对因标签、标识或者说明书不符合食品安全标准而被召回的食品，食品生产者在采取补救措施且能保证食品安全的情况下可以继续销售，在销售时应当向消费者明示补救措施。县级以上质量监督、工商行政管理、食品药品监督管理部门应当将食品生产者召回的不符合食品安全标准的食品情况，以及食品经营者停止经营不符合食品安全标准的食品情况，记入食品生产者、经营者食品安全信用档案。

    二、我国食品召回制度的特点

    一是首次以法律的形式确立了食品召回制度。食品召回制度明确规定了食品生产者、经营者对其生产、经营的不安全食品的义务，以及不履行相应义务将承担的法律责任。

    二是明确规定了召回的形式。分为企业主动召回和监督管理部门责令召回两种形式，其中以企业主动召回为主。

    三是明确了不履行召回义务的法律责任。食品生产者、经营者在有关主管部门责令召回或者停止经营不符合食品安全标准的食品后，仍拒不召回或者停止经营的，由有关主管部门按照各自的职责分工，没收违法所得、违法生产、经营的食品和用于违法生产、经营的工具、设备、原料等物品。

    违法生产经营的食品货值金额不足1万元的，处以2000元以上5万元以下的罚款；货值金额达到1万元以上的，处以货值金额5倍以上10倍以下的罚款；情节严重的，吊销许可证。

    四是引入了惩罚性赔偿。《食品安全法》规定生产不符合食品安全标准的食品或者销售明知是不符合食品安全标准的食品，消费者除要求赔偿损失外，还可以向生产者或销售者要求支付价款10倍的赔偿金。

    五是规范了食品召回程序。国家质检总局颁布实施的《食品召回管理规定》规定了食品召回的管理体制、食品安全信息管理、食品安全危害调查和评估、食品召回的实施（包括主动召回、责令召回和召回结果评估与监督及召回食品后处理）及法律责任。

    六是明确了对召回食品的处理。《食品安全法实施条例》规定了对被召回食品的处理办法，并且对处理办法进行了分类和细化。

    三、我国现行食品召回制度的不足

    《食品安全法》及其实施条例等法律、法规和规章制度虽然对不安全食品的召回制度进行了一系列的布署，但与发达国家相比，我国的不安全食品召回制度在法律体系、理论研究、技术投入等方面还存在一定的不足。

    （一）、食品召回体系不完善

    一是法律规定过于笼统，需要补充配套的规章制度。我国的食品召回制度规定了食品生产者、经营者发现不安全食品时的相关义务，但没有明确召回的程序、时限、不安全食品的分级等，在具体执行中存在一定的难度。目前，除了国家质检总局在《食品安全法》实施前颁布的《食品召回管理规定》外，尚没有完善的规章制度对不安全食品的召回进行系统性的规定。

    二是法律规定的食品召回范围过于狭窄。《食品安全法》规定的食品召回范围是不符合安全标准的食品；《特别规定》、《食品召回管理规定》等规定的食品召回范围是存在安全隐患，可能对人体健康和生命安全造成损害的食品。很明显，后者的范围大于前者，更有利于保护消费者的健康和权益，但前者是法律且实施在后，根据法律位阶的规定，确定食品召回的范围时应以《食品安全法》为依据。

    （二）、尚未针对食品召回工作建立科学的技术支撑体系

    食品召回制度需要政府有更加高效、完善的检测技术，与发达国家相比，我国在食品危害分析、检测等方面的能力还比较薄弱，无法给食品召回管理提供有效的技术支撑。

    （三）、将不安全食品决定权下放企业，不利于对食品进行有效监管

    《食品安全法》中的相关规定将食品是否符合安全标准交由企业判定，使企业具有了较大的自主权，但有些企业很可能在利益的驱使下认定其生产的不合格食品为合格食品。此外，由于企业自身检测技术的局限性，有时很难准确地判定食品的危害程度，这将不利于我国有关部门对食品召回进行有效监管。

    （四）、缺乏对出口食品召回的相关规定

    《食品安全法》第五十条第三款规定：食品生产经营者未依照本条规定召回或者停止经营不符合食品安全标准的食品，县级以上质量监督、工商行政管理、食品药品监督管理部门可以责令其召回或者停止经营。

    可以看出，《食品安全法》赋予了质量监督、工商行政管理、食品药品监督管理部门监督的权力，但没有赋予出入境检验检疫部门对出口不安全食品召回的权力。因此，《食品安全法》目前只是将不安全食品召回的范围局限在中国境内生产、销售的食品，对出入境的食品召回未进行相应规定。

    四、借鉴国外先进经验，建立健全我国食品召回法律体系

    1.明确不安全食品的范围。借鉴国外的相关规定，将不安全食品定义为有证据证明对人体健康已经或可能造成危害的食品，包括已经诱发食品污染、食源性疾病或对人体健康造成危害甚至死亡的食品；可能引发食品污染、食源性疾病或对人体健康造成危害的食品；含有对特定人群可能引发健康危害的成分而在食品标签和说明书上未予以标识，或标识不全、不明确的食品；有关法律、法规规定的其他不安全食品。

    2.明确不安全食品召回的管理机关。应明确规定国家质检总局和食品药品监督管理部门根据职责分工，分别负责其职责范围内的不安全食品召回工作，工商行政管理部门在食品召回过程中予以协助。

    3.加大技术投入的力度。对于不安全食品的判定及其危害分析、检验标准等应建立在一定的技术基础上，没有先进的技术支撑，很难有效地对食品安全进行监督管理和切实保护消费者的利益。此外，我国对食品的安全分析刚刚起步，更应该加大技术投入的力度，借鉴国外的先进经验，同时结合中国的实际情况，制定出完整的技术研究体系。

    4.明确不安全食品的召回程序。根据不安全食品危害程度将食品召回分为不同等级，并采取不同的召回措施；明确不安全食品的危害判定由监督管理部门负责，企业负责按照监督管理部门的要求采取相应的补救措施，并及时向监督管理部门报告相关情况；明确不安全食品召回的期限、步骤等，保证不安全食品在最短的时间内被召回，减少对消费者的损害。

    5.规定对出口食品的召回制度。在食品出口后，企业、有关监督管理部门、检测机构等单位发现食品的某种成分或超过一定指标含量的成分可能对人体安全造成损害时，需要出入境检验检疫部门通知企业将已出口的食品召回，但目前《食品安全法》及其实施条例中没有明确的相关规定，应完善这方面的规定条款。

    6.完善惩罚性赔偿制度。惩罚性赔偿对生产和销售危险产品的企业已经日益发挥出威慑作用。惩罚性赔偿主要针对加害人主观上有严重过错、恶意或根本无视受害人合法权益的行为，相关部门应进一步完善相应的惩罚细则，使其发挥出更大的警示作用。